O excesso de prazo e seus reflexos no processo administrativo disciplinar

O excesso de prazo e seus reflexos no processo administrativo disciplinar

Rodrigo Mello da Motta Lima

Resumo: No âmbito da administração pública federal, a Lei nº 8.112/90 trouxe instrumentos que têm a finalidade de apurar a responsabilidade dos servidores públicos, prevendo, inclusive, prazos de conclusão para os distintos procedimentos disciplinares. É certo que, com o desiderato de terminar com a morosidade dos processos administrativos disciplinares, a Emenda Constitucional nº 45 acrescentou o inciso LXXVIII ao artigo 5º da CRFB de 1988, não admitindo mais a tramitação dos feitos disciplinares por longos períodos, de forma desordenada e desatrelada de uma duração razoável. Não obstante, os princípios da verdade real, do informalismo, da economia processual, e da instrumentalidade das formas, dão sustentação à tese de que os diversos prazos previstos na Lei nº 8.112/90 para a conclusão de procedimentos disciplinares, possuem um viés meramente exortativo e programático. Ademais, a jurisprudência consolidou o entendimento que a extrapolação do prazo para a conclusão do processo administrativo disciplinar não consubstancia nulidade susceptível de invalidar o procedimento, desde que o referido excesso de prazo não tenha causado qualquer prejuízo ao servidor, sendo aplicável, neste viés, o princípio do pas de nullité sans grief, tendo em vista que eventual nulidade do processo administrativo exige a respectiva comprovação do prejuízo.

Palavraschave: Prazo. Excesso. Processo administrativo disciplinar. Reflexos. Nulidade. Sumário: Introdução – 1 O prazo de conclusão no processo administrativo disciplinar – 2 O direito à razoável duração do processo administrativo – 3 O excesso de prazo e seus reflexos no processo administrativo disciplinar – Conclusões – Referências

Introdução

Segundo a norma contida no artigo 5º, inciso LV, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, no âmbito do processo administrativo, aos litigantes e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.

A fim de concretizar os direitos esculpidos no mencionado inciso, na esfera da administração publica federal, a Lei nº 8.112, de 11.12.1990, prevê instrumentos que têm a finalidade de apurar a responsabilidade dos servidores públicos.

Em consonância com os artigos 143 e 148 da Lei nº 8.112/90, o processo administrativo disciplinar e a sindicância são considerados instrumentos destinados a verificar a existência de irregularidade e a inocência ou culpabilidade de servidor, por infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido.

Como conjunto de atos coordenados para a obtenção de uma decisão sobre uma controvérsia determinada na seara administrativa, o processo administrativo disciplinar, durante sua tramitação, deve observar determinadas especificidades e fórmulas. Neste sentido, deixando a Administração de atentar para tais providências, e, prestando-se o processo administrativo disciplinar à aplicação de eventuais penalidades, abre-se a possibilidade de discussão, no plano administrativo ou judicial, acerca da nulidade do procedimento e insubsistência da penalidade aplicada.

É dentro desse contexto que se insere o escopo do presente trabalho, uma vez que, considerando que nem sempre se mostra possível a conclusão do processo administrativo disciplinar no prazo legalmente estabelecido, faz-se necessário analisar os reflexos e efeitos que o excesso de prazo pode acarretar no referido processo.

Cabe salientar, por oportuno, que a preocupação com o estudo do processo administrativo é recente, na medida em que “predominou por longo período a preocupação com o termo final da decisão, o ato administrativo, sem que a atenção se voltasse para os momentos que precedem o resultado final”.2

1 O prazo de conclusão no processo administrativo disciplinar

José Frederico Marques estabelece que “prazo é o espaço de tempo para o ato processual ser praticado”.3 4

Complementando a lição acima trazida, reproduzimos o escólio dos professores Aury Lopes Jr. e Gustavo Henrique Badaró:

O processo, em seu desenvolvimento, requer um tempo para que seja transcorrido todo o iter necessário até o provimento final. Assim como a vida, o processo tem diferentes momentos, que podem ser descritos como nascimento, desenvolvimento e extinção do processo. Não se pode imaginar um processo no qual o provimento fosse imediato. Trata-se de um instituto essencialmente dinâmico, não exaurindo o seu ciclo vital em um único momento. Ao contrário,

Destina-se a desenvolver-se no tempo, possuindo duração própria. Em outras palavras, é característica de todo processo durar, não ser instantâneo ou momentâneo, prolongar-se.

O processo implica um desenvolvimento sucessivo de atos no tempo. Daí porque o tempo está arraigado na sua própria concepção, enquanto concatenação de atos que se desenvolvem, duram e são realizados numa determinada temporalidade.5

1.1 Direito positivo aplicável

A fim de não deixar ao livrearbítrio do agente público o juízo de valoração do prazo adequado para a prática dos atos administrativos ou processuais, o legislador entendeu por bem fixar os parâmetros para a atuação administrativa.

Desta feita, a lei que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais (Lei nº 8.112/90), prevê um prazo de conclusão de 30 dias, prorrogável por mais 30 dias na hipótese de sindicância:

Art. 145. Da sindicância poderá resultar:

I arquivamento do processo;

II aplicação de penalidade de advertência ou suspensão de até 30 (trinta) dias;

III instauração de processo disciplinar.

Parágrafo único. O prazo para conclusão da sindicância não excederá 30 (trinta) dias, podendo ser prorrogado por igual período, a critério da autoridade superior.

No que tange ao procedimento sumário, instituído pela Lei nº 9.527, de 10.12.1997 (que alterou a referida Lei nº 8.112/90), o prazo é igualmente de 30 dias, prorrogável por mais 15 dias:

Art. 133. Detectada a qualquer tempo a acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas, a autoridade a que se refere o art. 143 notificará o servidor, por intermédio de sua chefia imediata, para apresentar opção no prazo improrrogável de dez dias, contados da data da ciência e, na hipótese de omissão, adotará procedimento sumário para a sua apuração e regularização imediata, cujo processo administrativo disciplinar se desenvolverá nas seguintes fases: [...]

§7º O prazo para a conclusão do processo administrativo disciplinar submetido ao rito sumário não excederá trinta dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, admitida a sua prorrogação por até quinze dias, quando as circunstâncias o exigirem.

Já para o processo disciplinar, principal objeto do presente estudo, a norma aplicável determina que o prazo de conclusão é de sessenta dias, prorrogável por igual período de tempo:

Art. 152. O prazo para a conclusão do processo disciplinar não excederá 60 (sessenta) dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, admitida a sua prorrogação por igual prazo, quando as circunstâncias o exigirem.

1.2 A construção jurisprudencial

A Corte Suprema brasileira tem o entendimento consolidado de que o prazo total estabelecido em lei para que seja proferida decisão final no processo administrativo disciplinar federal é de 140 dias.6 Neste sentido é a seguinte lição:

[...] o Supremo Tribunal Federal entende que esse prazo de sessenta dias, prorrogáveis por mais sessenta, “para a conclusão do processo disciplinar” não inclui o prazo de vinte dias estipulado para a autoridade julgadora proferir a sua decisão (art. 167), ou seja, o STF considera que a fase de julgamento acontece depois da “conclusão do processo disciplinar”.7

Portanto, a posição de nossa Corte Máxima é de que a Comissão Disciplinar instituída possui um total de 120 dias para a conclusão do processo administrativo disciplinar, ao final do qual deverá remeter o feito para a autoridade julgadora, que por sua vez, possui 20 dias,8 contados do recebimento do mesmo, para proferir a sua decisão, de maneira que o somatório destes dois períodos perfaz o lapso de 140 dias, contados a partir da instauração do processo administrativo disciplinar, com a nomeação dos membros que irão compor a comissão processante.

No mesmo sentido é a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, respectivamente:

Mandado de Segurança. Administrativo. Servidor público federal. Cassação de aposentadoria por recebimento de propina, improbidade administrativa e dilapidação do patrimônio nacional. Prescrição da pretensão punitiva. Não ocorrência. Processo administrativo disciplinar. Observância do prazo de 140 dias para conclusão. Independência da esfera administrativa. Aplicação da Súmula Vinculante nº 5/STF. Legalidade da pena administrativa de demissão. Precedentes. 1. De acordo com jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal e deste Superior Tribunal de Justiça, o prazo legal para término do processo administrativo disciplinar é de 140 (cento e quarenta) dias. [...] Tendo sido oportunizada no processo administrativo disciplinar a participação do servidor quando dos depoimentos das testemunhas, que optou por não ser representado por advogado no momento da oitiva das testemunhas, não há falar em ocorrência de nulidade ante a falta de nomeação de defensor dativo pela Administração. 5. Observância, na espécie, de devida motivação do ato de demissão do servidor público, que apontou provas suficientes da prática de infrações previstas na lei. 6. Segurança denegada. (STJ. MS nº 200401295330, 3ª Seção. Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura. DJe, 07 maio 2009)

Agravo de Instrumento. Administrativo. Pedido de aposentadoria proporcional enquanto pendente conclusão de processo administrativo disciplinar.

Prazo para conclusão. Ilegalidade do ato impeditivo. Prosseguimento do pedido de aposentadoria. 1. A aplicação isolada do art. 172 da Lei nº 8.112/90 pode encerrar injustiça, razão pela qual é recomendável uma exegese sistemática que leve em consideração também os artigos 152 e 167 do mesmo diploma legislativo, os quais estipulam, respectivamente, um prazo de 60 (sessenta) dias, prorrogável por igual período, para a conclusão do processo administrativo disciplinar, e um prazo de 20 (vinte) dias para o julgamento, totalizando 140 (cento e quarenta) [...]. (TRF4. AG nº 200304010545816, 3ª Turma. Rel. Luiz

Carlos de Castro Lugon. DJ, 28 abr. 2004)

Não é despiciendo observar, ainda, que, de acordo com a norma contida no art. 169, §1º, da Lei nº 8.112/90,9 o julgamento fora do prazo legal não implica nulidade do processo.10

2 O direito à razoável duração do processo administrativo

A Emenda Constitucional nº 45, de 31.12.2004, acrescentou o inciso LXXVIII ao artigo 5º da CRFB de 1988, com a seguinte redação:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...]

LXXVIII a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

Foi necessária, portanto, uma emenda à Constituição para estabelecer a obrigatoriedade do processo administrativo disciplinar ser concluído em um prazo razoável.11

A inserção acima estabelecida traz a obrigação legal do processo administrativo, incluído nesse rol o disciplinar, tramitar em tempo razoável. 12 Trata-se de um direito fundamental constitucional, bem como um poder-dever

atribuído para a Administração Pública, cujo desiderato é impedir a eternização dos feitos disciplinares por longos períodos, com grave prejuízo para todos, seja em função do pagamento, pelo erário público, de infindáveis e rendosas diárias aos componentes de Comissão Disciplinar, seja levando em consideração o constrangimento do servidor público investigado, com transtornos de toda ordem.

O objetivo desta norma constitucional é colocar, de uma vez por todas, um ponto final à morosidade dos processos administrativos disciplinares, visto que não se admite mais a sua tramitação desordenada e desatrelada de uma duração razoável.

Portanto, a Administração Pública, responsável pelo desenvolvimento da apuração administrativa, tem a atribuição de organizar o seu sistema de apuração disciplinar, criando meios e condições que garantam a celeridade e eficiência do processo,13 através de uma lícita e tempestiva instrução probatória, de modo que a sua jurisdição possa garantir ao investigado o cumprimento do fundamental direito de obter uma decisão definitiva em um período de tempo razoável, sem ofensa ao princípio do contraditório e da ampla defesa, estabelecidos, também, na Carta Maior. Ademais, a jurisprudência reconhece que a conclusão de processo administrativo em um prazo razoável é um corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade.14

Como se pode notar, o direito à razoável duração do processo administrativo já se encontrava inserido no nosso ordenamento jurídico, pelo menos implicitamente, através da norma contida no caput do art. 37 da vigente Constituição Federal, o qual traz a eficiência como um dos princípios basilares da Administração Pública. Um dado a acrescentar é que o mencionado princípio da eficiência “traz ínsita a idéia de celeridade e simplicidade, sem procrastinações, sem delongas, sem descumprimento de prazos e outros meios que possam impedir que o processo cumpra sua finalidade, consubstanciada na prática do ato decisório final”.15

Sucede que a expressão “razoável duração” do processo pode ser enquadrada no gênero “conceito jurídico indeterminado”, visto que não fornece ao operador do direito critérios objetivos para a sua fiel aplicação e delimitação.

Não obstante, é desnecessária a integração da lei para dar efetividade ao referido preceito constitucional fundamental da celeridade do processo administrativo disciplinar, visto que os estatutos dos funcionários públicos já estabelecem o prazo razoável para a sua tramitação. Neste sentido é o ensinamento de Mauro Roberto Gomes de Mattos:

O disposto no art. 5º, LXXVIII, da CF, através da Emenda Constitucional nº 45/2007, foi estabelecido para dar efetividade à duração de prazo razoável nas demandas judiciais e administrativas. É sabido que quanto às demandas judiciais a expressão “duração razoável” do processo é algo inconclusivo, tendo em vista que a lide forense requer um lapso de tempo prolongado, não podendo ser resolvida em um instante único, em razão dos vários graus de jurisdição e da nem sempre rápida produção de provas e, por vezes em razão da pluralidade das partes. Não sendo, portanto, possível delimitar de maneira precisa e fiel o alcance da norma jurídica sub oculis sem análise do caso concreto colocado sub judice. Assim, a indeterminação do aludido conceito (“duração razoável”), se não houver uma integração legislativa, ficará “esquecida” dentro da lide.

Sucede que na esfera administrativa tal situação não ocorre, pois mesmo o conceito, como visto, ser indeterminado, a jurisdição é única e não existem todos os recursos colocados à disposição da parte, além do estabelecimento do prazo certo e determinado de 140 (cento e quarenta) dias para a tramitação do processo administrativo disciplinar com a aplicação da penalidade. [...]

Possuindo no total 120 (cento e vinte) dias para a conclusão do processo administrativo disciplinar, a Comissão Disciplinar deve remeter o feito para a autoridade julgadora, que possui 20 (vinte) dias, contados do recebimento do mesmo, para proferir a sua decisão. Portanto, o prazo de duração razoável estabelecido pelo legislador é de 140 (cento e quarenta) dias, contados a partir da instauração do processo administrativo disciplinar, com a nomeação dos membros que irão compor a comissão processante.

Excedido este prazo, sem justo motivo, haverá um ato inconstitucional praticado pelo Poder Público, visto que o disposto no art. 5º, LXXVIII, da CF é uníssono em determinar que a duração do processo administrativo seja em prazo razoável.

Dessa forma, deve a Administração Pública cumprir o que vem estabelecido no art. 5º, LXXVIII, da CF, concluindo e julgando os seus processos disciplinares em até 140 (cento e quarenta) dias, contados da instauração dos mesmos, sob pena de ferir um direito fundamental do servidor público acusado a ser investigado em um prazo de duração razoável, previsto na lei infraconstitucional.16

Logo, a Lei nº 8.112/90 já prevê o lapso de tempo cabível para a prática dos atos processuais, bem como para a conclusão do processo administrativo disciplinar, de maneira que os prazos legalmente estipulados devem ser, a princípio, cumpridos tempestivamente, pois do contrário restará violado um direito fundamental do servidor federal acusado.

Nessa linha de posicionamento, podemos sustentar, inclusive, que a mora injustificada do Poder Público na emissão de uma decisão administrativa de interesse do cidadão, consiste em um atentado direto ao princípio da dignidade da pessoa humana, “por submeter o administrado a protelações injustificáveis, acarretando situações de incerteza, angústia e aflição, acabando, também, por atingir outros valores relevantes do homem”.17 Assim, é preciso observar que:

[...] o direito fundamental à duração razoável do processo é fruto do equilíbrio entre a celeridade da prática dos atos inerentes ao procedimento, e da preservação dos demais direitos fundamentais assegurados ao cidadão no processo, como é o caso do contraditório, da ampla defesa e da publicidade, meros desdobramentos do devido processo legal, o que assegura a efetividade do processo, pois resulta em uma decisão final tempestiva e adequada.18

Por último, convém ressaltar que existe posicionamento doutrinário no sentido de que a razoabilidade da duração do processo administrativo deve ser aferida casuisticamente. Senão, vejamos:

Conclui-se, desse modo, pela impossibilidade de se estabelecer uma duração razoável do processo em caráter objetivo, mediante lei geral e abstrata, em virtude das peculiaridades de cada caso concreto, embora os prazos legais sejam instrumentos de aferição da razoabilidade do tempo do processo. O conceito de razoabilidade seria um conceito aberto a ser analisado dentro das

características de cada caso concreto, de modo que não caberia ao legislador definir, aprioristicamente, a razoável duração do processo em termos absolutos e gerais para todos os casos.19

3 O excesso de prazo e seus reflexos no processo administrativo disciplinar

As comissões e autoridades julgadoras, durante a condução do processo administrativo disciplinar (em qualquer uma de suas modalidades), devem atuar pautadas pela imprescindível atenção a ser dispensada a determinados aspectos formais, os quais, caso negligenciados ou descuidados, poderão ser alvo de questionamento judicial, e, em última instância, gerar a insubsistência de eventuais penalidades aplicadas ao servidor.

A primeira observação a fazer é que existe o posicionamento de que a competência da comissão de processo administrativo disciplinar é determinada em função do tempo. Em decorrência deste aspecto, Antônio Carlos Alencar Carvalho afirma que são nulos os atos praticados após o decurso do prazo original do ato de designação oficial:

Trata-se de nítida hipótese de competência em função do tempo. Os três servidores públicos, formalmente indicados, só ostentam a atribuição de processar o colega acusado, no processo administrativo disciplinar ou na sindicância, durante a vigência da designação oficial, por ato administrativo publicado no meio oficial, exarado pela autoridade competente. Findo o lapso

temporal de designação formal, deixa de existir a competência para praticar atos processuais, porque era condicionada em função do tempo. Qualquer ato praticado pela trinca oficialmente nomeada depois de exaurido o prazo legal da nomeação formal resta eivado de incompetência e, logo, padece de nulidade.20

No mesmo sentido leciona, com maestria, o tratadista do direito administrativo Agustín Gordillo:

La competencia en razón del tiempo, por último, se refiere a los casos en que un órgano tiene determinadas facultades concedidas sólo durante un lapso determinado [...] si el plazo constituye un límite al ejercicio de potestades administrativas, su transgresión vicia el acto y a nuestro modo de ver corresponde la sanción de nulidad.21

Pois bem, dentro do presente contexto, ao longo do tempo, uma questão vem suscitando, de forma rotineira, embaraços à administração: nem sempre se mostra possível a conclusão do processo administrativo disciplinar no prazo legalmente estipulado.22 Como professa Airton Rocha Nóbrega:

À míngua de argumentos sólidos de defesa, apegam-se os servidores punidos a todo e qualquer elemento que, de algum modo, lhes possa servir de tábua de salvação e, não raro, formulam em juízo pleito alusivo à decretação de nulidade do procedimento em face da superação do prazo para a sua conclusão.23

Antes de qualquer coisa, devemos esclarecer que existe a opinião de que ultrapassados os prazos previsto em lei, sem a conclusão dos procedimentos disciplinares, não existiria alternativa senão concluir pela imprestabilidade do trabalho realizado, com a consequente designação de nova comissão (seja integrada pelos antigos membros, seja por novos), de maneira que a investigação administrativa seja reiniciada. Não é despiciendo observar que:

A tese esposada não é de todo ignorada e sem fundamento, especialmente quando se consulta a doutrina especializada e se observa que a orientação expedida a respeito desse tema é no sentido de que: “Não tendo sido cumprido o prazo, nem mesmo com a prorrogação, a autoridade instauradora tem o dever de destituir a comissão, nomeando-se outra para prosseguir os trabalhos” (cf. Palhares Moreira Reis – “Manual do Servidor Público” – BrasíliaDF: CTA, 1993 – pág. 210). Sustenta, ademais, o ilustrado autor que, ultrapassado o prazo legal estabelecido para a conclusão da sindicância ou do processo disciplinar, ter-se-á como nulo o trabalho realizado. Além dessa orientação induvidosamente abalizada, colhe-se aquela externada por José Armando da Costa (“Teoria e Prática do Processo Administrativo Disciplinar” – BrasíliaDF: Ed. Brasília Jurídica, 1996 – pág. 194) nos seguintes termos: “O processo deverá ser relatado e concluído à autoridade instauradora, para julgamento, no prazo de sessenta dias. Esse prazo, nos casos de força maior, ou em que as circunstâncias o exigirem, poderá ser prorrogado por igual prazo. Não sendo os trabalhos concluídos nessa prorrogação, deverá a comissão ser redesignada para, no lapso de sessenta dias, ultimar essa tarefa”. Ao se referir ao prazo de conclusão da sindicância, reafirma ainda o insigne doutrinador que “Pela cogência da disposição contida no art. 145, parágrafo único, o prazo originário de 30 dias somente admite uma prorrogação por igual período. Fora dessa expressão temporal de 60 dias, deverá ser designada nova comissão sindicante”.24

Indene de dúvida que a avaliação acima decorre de uma interpretação literal das disposições legais contidas no art. 145, parágrafo único, e art. 152, da Lei nº 8.112/90, ou seja, considera-se que as mencionadas normas determinam, peremptoriamente, o prazo de conclusão dos trabalhos processantes, inadmitindo-se quaisquer ressalvas quanto à possibilidade de ampliação dos respectivos prazos por período superior ao previsto em lei.

Em um primeiro momento, é possível sustentar que a exegese acima está em aparente consonância com o “princípio da legalidade”, insculpido no caput do artigo 37 da Constituição da República de 1988, o qual já foi didaticamente exposto nas conhecidas lições de Hely Lopes Meirelles:

A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei. Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa ‘pode fazer assim’; para o administrador público significa ‘deve fazer assim’.

As leis administrativas são, normalmente, de ordem pública e seus preceitos não podem ser descumpridos, nem mesmo por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatários, uma vez que contêm verdadeiros poderes-deveres, irrelegáveis pelos agentes públicos. Por outras palavras, a natureza da função pública e a finalidade do Estado impedem que seus agentes deixem de exercitar os poderes e de cumprir os deveres que a lei lhes impõe.25

Entretanto, convém avaliar acerca da razoabilidade26 dessa interpretação, pois a mesma privilegia, de forma exacerbada, a formalidade em detrimento do fim a ser alcançado, negando, inclusive, a possibilidade de, mediante justificativas devidamente fundamentadas,27 concederem-se dilatações de prazo pelos períodos necessários à apuração do fato que originou a instauração do procedimento.

Nesse sentido, é certo que o processo administrativo (inclusive na sua modalidade disciplinar) é orientado por um conjunto de enunciados jurídicos detentores de uma considerável carga axiológica, os quais conduzem a forma e a maneira de constituição, desenvolvimento e encerramento do iter processual.

Assim, no contexto em tela, podemos destacar, inicialmente, o “princípio da verdade material”, ou da “verdade real”, pelo qual a Administração deve tomar decisões tendo como norte o fato efetivamente ocorrido, da maneira como se apresentou na realidade, não confiando, apenas, com a versão trazida pelos sujeitos. Nesse sentido:

[...] por força do princípio da verdade material a administração, em regra, pode tomar conhecimento de qualquer elemento que lhe seja trazido aos autos, em qualquer fase, pode produzir provas de ofício, ou determinar de ofício a sua produção, enfim, admitir ou adotar quaisquer providências lícitas que possam auxiliar na apuração dos fatos efetivamente ocorridos.28

Quanto ao “princípio do formalismo moderado”, também conhecido como “princípio do informalismo”,29 30 significa “que a Administração Pública julgadora, para encerrar a controvérsia levada ao processo, não pode exigir rigores formais encontráveis dos domínios dos processos judiciais, devendo, para atingir tal propósito, mitigar a forma dos meios e privilegiar os fins almejados”.31

Analisando os diversos prismas que permeiam o referido princípio, Odete Medauar ressalta o seu aspecto hermenêutico:

Na verdade, o princípio do formalismo moderado consiste, em primeiro lugar, na previsão de ritos e formas simples, suficientes para propiciar um grau de certeza, segurança, respeito aos direitos dos sujeitos, o contraditório e a ampla defesa. Em segundo lugar, se traduz na exigência de interpretação flexível e razoável quanto a formas, para evitar que estas sejam vistas como fim em si mesmas, desligadas das verdadeiras finalidades do processo.32

O mencionado princípio não pode, contudo, servir de pretexto ao desleixo, de forma a admitir e justificar um processo mal estruturado e pessimamente conduzido,33 com evidentes prejuízos para todos os envolvidos.34

Feita esta breve digressão, julgamos oportuno trazer à luz o “princípio da instrumentalidade das formas”, de acordo com as lições de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo:34

A ideia por trás desse princípio é que o legislador só impõe a exigência de forma ou formalidades específicas para determinado ato processual quando considera que, sem observância dessa forma ou dessas formalidades, o ato terá grandes possibilidade de não cumprir satisfatoriamente o papel que deve desempenhar no processo. Em suma, no processo, a forma é mero instrumento, cujo escopo é possibilitar que o ato atinja sua finalidade. Assim, por esse princípio, se a finalidade do ato foi alcançada, mesmo que não tenha sido observada a forma prescrita, considera-se suprida a falta, sanada a irregularidade.35

Ainda a título de observação, o “princípio da instrumentalidade das formas” é comumente mencionado como fonte de um outro princípio processual, conhecido pela expressão francesa pás de nullité sans grief (“não há nulidade sem prejuízo”).36 No contexto do presente estudo, trata-se de postulado importante, segundo o qual “a nulidade de um ato processual não deve ser declarada quando ela não causar prejuízo às partes,37 ou quando se constate que a lide, a despeito do ato viciado, será decidida em favor da parte à qual a declaração da nulidade aproveitaria”.38

Na verdade, como professam os doutrinadores antes mencionados: Cabe observar que tanto a instrumentalidade das formas quanto o pas de nullité sans grief relacionam-se a um postulado mais amplo, mais genérico, usualmente referido como “princípio da economia processual”. Simplificadamente, pode-se

dizer que da noção de “economia processual” resulta que um ato processual praticado com alguma irregularidade só deve ser desconstituído e repetido se esse defeito efetivamente puder influenciar o resultado a que o processo chegaria se o vício não tivesse ocorrido.

Um dado a acrescentar, ainda no que se refere ao “princípio da economia processual”, é que desse princípio decorre outro, “que é o do aproveitamento dos atos processuais, que admite o saneamento do processo quando se trata de nulidade sanável, cuja inobservância não prejudique a Administração ou o Administrado”.39

Pelas razões aduzidas, no contexto em foco, podemos colocar, de um lado fomentando a interpretação literal das normas previstas nos art. 145, parágrafo único, e art. 152 da Lei nº 8.112/90, o princípio da legalidade, em função do qual se considera que as referidas regras apontam, de forma taxativa, para a impossibilidade de ampliação dos respectivos prazos por período superior ao previsto em lei, e, em outra ponta, os princípios da verdade real, do informalismo, da economia processual e da instrumentalidade das formas, dando sustentação à tese de que os diversos prazos estabelecidos para a conclusão de procedimentos disciplinares na Lei nº 8.112/90 não são estabelecidos em caráter peremptório, de modo a gerar arguições de nulidade se eventualmente excedidos.

Está-se diante, portanto, de uma hipótese de colisão entre princípios legais, todos escorados no texto constitucional, sendo que, o mecanismo ou técnica utilizada para a solução de tal tensão é denominado de ponderação de valores, bens ou interesses. Por seu intermédio, busca-se identificar, na hipótese de conflito entre pelo menos dois princípios, qual bem jurídico deverá ser tutelado, estabelecendo-se, para tanto, o peso relativo de cada um dos princípios contrapostos:

À vista da situação prática, o intérprete analisa qual o bem que deve ceder perante o outro, sempre buscando o resultado socialmente desejado. O exegeta faz concessões recíprocas, sacrificando determinado princípio a fim de priorizar o interesse mais racional para reger o caso concreto.40

Discorrendo sobre a distinção qualitativa entre regra e princípio dentro da moderna dogmática constitucional, Luís Roberto Barroso externa as seguintes lições, reproduzidas na íntegra, em função da clareza do raciocínio:

Princípios contêm, normalmente, uma maior carga valorativa, um fundamento ético, uma decisão política relevante, e indicam determinada direção a seguir. Ocorre que, em ordem pluralistas, existem outros princípios que abrigam decisões, valores ou fundamentos diversos, por vezes contrapostos. A colisão de princípios, portanto, não só é possível, como faz parte da lógica do sistema, que é dialético. Por isso a sua incidência não pode ser posta em termos de tudo ou nada, de validade ou invalidade. Deve-se reconhecer aos princípios uma dimensão de peso ou importância. À vista dos elementos do caso concreto, o intérprete deverá fazer escolhas fundamentadas, quando se defronte com antagonismos inevitáveis, como os que existem entre a liberdade de expressão e o direito de privacidade, a livre iniciativa e a intervenção estatal, o direito

de propriedade e a sua função social. A aplicação dos princípios se dá, predominantemente, mediante ponderação. [...]

A denominada ponderação de valores ou ponderação de interesses é a técnica pelo qual se procura estabelecer o peso relativo de cada um dos princípios contrapostos. Como não existe um critério abstrato que imponha a supremacia de um sobre o outro, deve-se à vista do caso concreto, fazer concessões recíprocas, de modo a produzir um resultado socialmente desejável, sacrificando o mínimo de cada um dos princípios ou direitos fundamentais em oposição. O legislador não pode, arbitrariamente, escolher um dos interesses em jogo e anular o outro, sob pena de violar o texto constitucional.41

No que se refere aos princípios em choque anteriormente relacionados, a jurisprudência já balanceou e sopesou os interesses e valores em disputa, solucionando a questão, conforme verificamos pelas seguintes decisões do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça:

Administrativo. Servidor. Processo administrativo disciplinar. Publicidade da portaria de instauração. Qualificação dos membros da comissão. Excesso de prazo. Inocorrência de decadência. 1. A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é competente para promover a sua apuração na forma do art. 143 da Lei nº 8.112/90. [...] 4. O julgamento fora do prazo legal não implica nulidade do processo administrativo disciplinar. Precedentes. 5. Segurança indeferida. (STF. MS nº 22.127, Rel. Min. Ellen Gracie. Decisão proferida em 30 jun. 2005)

Processo administrativo disciplinar. Patrulheiro rodoviário federal. Demissão. Impossibilidade de apreciar-se, em mandado de segurança, alegação de falsidade da prova testemunhal e de cerceamento de defesa, não comprovada de plano. Não configura nulidade, à falta de previsão legal nesse sentido, a não conclusão do processo administrativo no prazo do art. 152 da Lei nº 8.112/90. [...] Mandado de segurança indeferido. (STF. MS nº 22.656, Rel. Min. Ilmar Galvão. Decisão proferida em 30 jun. 1997)

Recurso Ordinário em Mandado de Segurança. Administrativo. Poder Disciplinar. Preliminar. Alegação de omissão no acórdão impugnado. Inexistência. Fundamentação que exclui logicamente a alegação da parte. Extemporaneidade da conclusão do processo administrativo disciplinar. Nulidade não configurada. Art. 169, §1º, Lei nº 8.112/90. Ausência de prejuízo. Absolvição na seara penal. Insuficiência de provas. Independência entre as instâncias. Art. 66 do CPP e ART. 935 do CC. Revisibilidade de atos disciplinares pelo Judiciário. Precedentes. Ausência de liquidez e certeza do direito que, contudo, não permite concluir pela sua inexistência. Recurso parcialmente provido. 1. A motivação das decisões judiciais, dever imposto pelo art. 93, IX, da Constituição, resta satisfeita quando os fundamentos do julgado repelem, por incompatibilidade lógica, os argumentos que a parte alega não terem sido apreciados. Precedentes 2. O art. 169, §1º, da Lei nº 8.112/90 dispõe de modo expresso que o julgamento do processo administrativo disciplinar fora do prazo legal não implica a sua nulidade, devendo a parte demonstrar o prejuízo advindo da mora na conclusão do feito. Precedentes (MS 23597, Relator(a): Min. Moreira Alves, julgado em 28/02/2003, publicado em DJ 12.03.2003 PP00023). (STF. RMS nº 27.967, Rel. Min. Luiz Fux. Decisão proferida em 14 fev. 2012)

Mandado de Segurança. Administrativo. Processo administrativo disciplinar. Servidor público federal. Demissão. Aplicação da Súmula Vinculante nº 5/STF. Não obrigatoriedade de defesa técnica por advogado. Ampla defesa devidamente observada no caso. Nulidade da portaria inaugural. Não ocorrência. [...] 3. De acordo com a jurisprudência consolidada desta Corte, apenas quando do indiciamento do servidor, posteriormente à fase instrutória do processo administrativo disciplinar, deve haver a descrição detalhada dos fatos a serem apurados, desnecessária na portaria inaugural do processo disciplinar. Consoante jurisprudência firmada por esta Seção, o excesso de prazo para conclusão do processo administrativo disciplinar não é causa de sua nulidade quando não demonstrado prejuízo à defesa do servidor. Precedentes. 4. Segurança denegada.(STJ. MS nº 12.457, 3ª Seção. Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura. DJe, 08 fev. 2011)

Administrativo. Recurso Ordinário em Mandado de Segurança. Processo administrativo disciplinar. Excesso de prazo. Nulidade. Inexistência. Previsão contida no art. 169, §1º, da Lei nº 8.112/90. Portaria de instauração. Notificação inicial. Descrição pormenorizada dos fatos. Desnecessidade.Art. 165 da Lei nº 8.112/90. Citação do servidor ocorrida após a elaboração do relatório da comissão. Defesa apresentada contendo todas as teses de resistência quanto ao fato imputado. Ausência de comprovação de prejuízo ao impetrante. Princípio pas de nullité sans grief. 1 . O excesso de prazo para a realização do processo administrativo disciplinar não implica nulidade, nos termos do prescrito no art. 169, §1º, da Lei nº 8.112/90. [...] 3. Eventual nulidade processual exige a respectiva comprovação do prejuízo à defesa, o que não ocorreu no presente caso, sendo aplicável à espécie o princípio do pas de nullité sans grief. 4. Recurso ordinário desprovido. (STJ, ROMS nº 22.134, 5ª Turma. Rel. Min. Laurita Vaz. DJe, 07 jun. 2010)

Direito Administrativo. Processual Civil. Recurso Ordinário em Mandado de Segurança. Servidor público. Demissão. Desconstituição de provas. Impossibilidade. Processo administrativo disciplinar. Excesso de prazo. Anulação. Não cabimento. Princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

Inobservância. Recurso ordinário parcialmente provido. Segurança parcialmente concedida. 1. “O e. Superior Tribunal de Justiça já tem entendimento pacificado segundo o qual o excesso de prazo para a conclusão do processo administrativo disciplinar não conduz à sua nulidade, desde que não tenha causado qualquer prejuízo ao servidor” (MS 12.369/DF, Rel. Min. Felix Fischer, Terceira Seção, DJ de 10/9/07) [...]. Segurança parcialmente concedida. (STJ. ROMS nº 29.290, 5ª Turma. Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima. DJe, 15 mar. 2010)

Recurso Ordinário. Administrativo. Servidor público estadual. Demissão. Nulidades do processo administrativo. Inexistência. Prejuízo não configurado.

Fundamentação deficiente. 1 A abertura de processo disciplinar por autoridade que detém competência para aplicar penalidade, de modo genérico, não gera nulidade se, posteriormente, a demissão foi levada a efeito por quem detinha competência especifica para tal fim. 2 O descumprimento de prazos, no processo administrativo é causa de anulação do processo se provado o prejuízo à parte que o alega. Precedente. 3 Não se conhece de recurso ordinário quando a deficiência na sua fundamentação não permite a exata compreensão da controvérsia. Precedente. 4 Recurso ordinário improvido. (STJ. ROMS nº 12.057, 6ª Turma. Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura. DJ, 25 ago. 2008)

Portanto, a jurisprudência dos tribunais superiores é no sentido de que “a extrapolação do prazo para a conclusão do processo administrativo-disciplinar não consubstancia nulidade susceptível de invalidar o procedimento”, 42 como prevê o art. 169, §1º, da Lei nº 8.112/90,43 desde que o excesso de prazo para a mencionada conclusão “não tenha causado qualquer prejuízo ao servidor”.44 É aplicável, neste contexto, “o princípio do pas de nullité sans grief, tendo em vista que eventual nulidade do processo administrativo exige a respectiva comprovação do prejuízo”, 45 sendo que “a ultrapassagem do prazo fixado para o encerramento de processo administrativo disciplinar não conduz a nulidade, mas tão somente a cessão da medida cautelar do afastamento preventivo do cargo do servidor publico acusado”.46 47

Como se pode notar, a extrapolação do prazo na conclusão do processo administrativo disciplinar consiste em uma mera irregularidade,48 não implicando, a princípio, a nulidade do procedimento, o que só ocorrerá caso reste comprovado que o mencionado excesso trouxe prejuízo à defesa do servidor acusado. Para conformar os fundamentos em tela, refiro os seguintes julgados dos Tribunais Regionais Federais:

Administrativo. Sindicância. Excesso de prazo. Não demonstração de prejuízo ao indiciado. Nulidade que não se verifica. Portaria inaugural. Desnecessidade de descrição pormenorizada dos fatos. [...] 2. O excesso de prazo na conclusão do processo administrativo disciplinar só é causa de nulidade quando se evidencia a ocorrência de prejuízo à defesa do servidor, o que não ocorreu na

espécie, mormente porque o impetrante teve total acesso ao processo, tanto que cuidou de apresentar minuciosa e extensa defesa. Precedentes do STJ. 3. Apelo que se nega provimento. (TRF3. AMS nº 171.952, 3ª Turma. Rel. Juiz Convocado Rubens Calixto. DJF3, 23 mar. 2012)

Administrativo. Servidor público. Demissão. Processo administrativo. Excesso de prazo. Nulidade. Inexistência. Defesa. Fatos. Antecipação de tutela. Via inadequada. Dilação probatória. Necessidade. – Hipótese em que o ora agravante objetiva, em sede de antecipação de tutela, a reintegração no cargo de fiscal federal agropecuário, sob o argumento de uma série de vícios no processo administrativo que acarretou a sua demissão e também a falta de materialidade das acusações que lhe foram impostas. – O excesso de prazo para a conclusão de processo administrativo só acarreta nulidade quando comprovado o prejuízo à defesa do acusado, o que não aconteceu na hipótese dos autos. Agravo de instrumento ao qual se nega provimento. (TRF5. AG nº 95.700, 1ª Turma. Rel. Des. Federal Francisco Cavalcanti. DJe, 27 nov. 2009)

Administrativo. Mandado de Segurança. Processo administrativo disciplinar. Pedido de arquivamento. Excesso de prazo para conclusão. Prescrição. Inobservância de formalidades essenciais. Denúncia sem objeto. Ampla defesa e contraditório. Ausência de violação à vida privada. [...] 2. A alegação de que o prazo para a conclusão do Processo Administrativo Disciplinar foi extrapolado, culminando na prescrição, não há como prosperar. A uma, porque é pacífico que esgotados os cento e vinte dias a que alude o art. 152 da Lei nº 8.112/90, sem que o processo administrativo-disciplinar tenha sido concluído, a autoridade instauradora deverá designar um novo trio processante para refazê-lo ou ultimá-lo, o que sequer é o caso ante a expressa e legítima revogação das Portarias nº 1.126 e 1.205 pela de nº 1.769, como se vê às fls. 79. E a duas, porque o Superior Tribunal de Justiça já firmou o entendimento no sentido de que a extrapolação do prazo não traz maiores consequências à regularidade do procedimento disciplinar, tratando-se de mera irregularidade, sem reflexo relevante no processo, motivo pelo qual não há falar-se em nulidade, muito menos em prescrição, mormente quando outra Portaria, em tempo oportuno,

encetou novo processo (STJ, ROMS 6.757/PR, DJ 12.4.99; RMS 10.464/MT, DJ 18.10.99; MS 7962, 01.7.2002). [...] 6. Não restou demonstrado o direito líquido e certo, pressuposto para o manejo do Mandado de Segurança, motivo pelo qual o recurso deve ser conhecido mas desprovido. (TRF2. AMS nº 23.085, 8ª Turma Especializada. Rel. Des. Federal Poul Erik Dyrlund. DJU, 04 ago.2005)

Administrativo. Processo disciplinar reintegração de servidor. Cerceamento de defesa. Inocorrência. Prazo de conclusão. Art. 152 da Lei nº 8.112/90. Nulidades não configuradas. Portanto, o excesso do prazo na conclusão do processo administrativo disciplinar não implica a nulidade do mesmo, devendo ser provado o prejuízo decorrente de sua inobservância. Precedentes do STJ. Sucumbência mantida em face da ausência de impugnação (Súmula nº 16 deste Tribunal). Apelação improvida. (TRF4. AC 200371030004098, 3ª Turma. Rel. Des. Federal Silvia Maria Gonçalves Goraieb. DJ, 08 mar. 2006).

Portanto, considerando o entendimento que se colhe nos arestos anteriormente transcritos, com relação às disposições legais contidas no art. 145, parágrafo único, e art. 152, da Lei nº 8.112/90, é cabível entendermos que:

Detêm eles, em realidade, caráter meramente exortativo, tendo como destinatário os agentes da administração que, em nenhum momento, estarão autorizados a negligenciar na sua observância. Estarão tais agentes, isto sim, imbuídos da obrigação de concluírem os procedimentos disciplinares nos prazos previstos, pena de ficarem submetidos às sanções disciplinares correspondentes se, eventualmente, não puderem justificar demoras eventualmente verificadas na condução dos processos.

Procedimentos desidiosos não merecem tratamentos condescendentes e deverão ser rigorosamente apurados e punidos. Não se sustenta aqui, portanto, que os processos devam se eternizar no âmbito da Administração, sem qualquer conclusão, ante a possibilidade que se vislumbra de concederem-se prorrogações de prazos reiteradas, com superação daqueles fixados em lei.

Essa providência apenas será admitida pela autoridade competente se houver justificativa plausível. Inexistindo esta, ou não sendo ela acolhida, impõe-se, sem sombra de dúvida, a constituição imediata de nova comissão, com a consequente e concomitante instauração de outro procedimento disciplinar destinado a apurar o ato desidioso imputado aos membros da comissão dissolvida.

Necessário asseverar, ademais, que eventual demora na conclusão do processo disciplinar, longe de gerar prejuízos ao servidor acusado, cria em seu favor a possibilidade de extinção da punibilidade pelo advento do termo final do prazo prescricional em lei estabelecido. Outro aspecto de suma importância, resulta do fato de se estar, por intermédio do processo disciplinar, buscando apurar de forma efetiva a verdade real, objetivo que só não favorecerá ao servidor acusado se efetivamente for ele o autor do delito administrativo.49

Conclusões

Com o intuito de concretizar os direitos esculpidos no artigo 5º, inciso LV, da CRFB de 1988, no âmbito da administração publica federal, a Lei nº 8.112/90 trouxe instrumentos que têm a finalidade de apurar a responsabilidade dos servidores públicos.

A referida lei prevê um prazo inicial de conclusão de trinta dias, prorrogável por mais trinta dias, na hipótese de sindicância (art. 145, parágrafo único), ou por mais quinze dias, caso se trate do procedimento sumário (art. 133, §7º). Já para o processo disciplinar, a norma aplicável determina que o prazo de conclusão é de 60 dias prorrogável por igual período de tempo, cabendo salientar, contudo, que o Supremo Tribunal Federal consolidou a posição de que o prazo total estabelecido em lei para que seja proferida decisão final no processo administrativo disciplinar federal é de 140 dias (art. 152 c/c art. 167, ambos da Lei nº 8.112/90).

De maneira a terminar com a morosidade dos processos administrativos disciplinares, a Emenda Constitucional nº 45, de 31.12.2004, acrescentou o inciso LXXVIII ao artigo 5º da CRFB de 1988, não admitindo mais a tramitação dos feitos disciplinares por longos períodos, de forma desordenada e desatrelada de uma duração razoável.

Não obstante, os princípios da verdade real, do informalismo, da economia processual e da instrumentalidade das formas, que permeiam as atividades administrativas desenvolvidas durante o processo administrativo disciplinar, dão sustentação à tese de que os diversos prazos previstos na Lei nº 8.112/90 para a conclusão de procedimentos disciplinares não são estabelecidos em caráter peremptório, mas sim com um viés meramente exortativo e programático. Nessa linha de posicionamento, a jurisprudência formada nos tribunais superiores consolidou o entendimento que a extrapolação do prazo para a conclusão do processo administrativo-disciplinar não consubstancia nulidade susceptível de invalidar o procedimento, desde que o excesso de prazo

para a mencionada conclusão não tenha causado qualquer prejuízo ao servidor, sendo aplicável, nesse contexto, o princípio do pas de nullité sans grief, tendo em vista que eventual nulidade do processo administrativo exige a respectiva comprovação do prejuízo.

Por fim, convém ressaltar que o posicionamento ora firmado não tem o intuito de avalizar a eternização dos processos no âmbito da Administração Pública. Procedimentos administrativos desleixados, cujas prorrogações de prazos não estejam embasadas em justificativas fundamentadas e plausíveis, não merecem comportamentos complacentes, de maneira que as irregularidades deverão ser rigorosamente apuradas, e, casuisticamente, punidas.

Abstract: Under the federal public administration, Law n. 8.112/90 brought instruments with the purpose of determining liability of public provision, including deadlines for completion of the various disciplinary procedures. Admittedly, with the goal to end the lengthy administrative disciplinary proceedings, Constitutional Amendment n. 45 added item LXXVIII, Article 5, the CRFB of 1988, admitting no further processing of disciplinary deeds for long periods, disorderly and unleashed a reasonable length. Nevertheless, the principles of real truth, the informality, procedural economy, and the instrumentality of forms supports the claims of the various deadlines forecast in Law n. 8.112/90, for the completion of disciplinary proceedings, they have a bias merely hortatory and programmatic. Moreover, case law consolidated the understanding that the extrapolation of the deadline for completion of administrative disciplinary proceedings does not constitute a nullity susceptible to invalidate the procedure, provided that the mentioned excess period has not caused any damage to the server, and applies, this bias, the principle of pas de

nullité sans grief, considering that the nullity of the administrative process requires proof of loss.

Key words: Deadline. Excess. Administrative process disciplinary. Reflexes. Nullity.

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1 As ideias e opiniões expostas neste artigo são de responsabilidade única e exclusiva do seu autor, podendo não refletir, necessariamente, a opinião ou posição da AdvocaciaGeral da União, bem como da ProcuradoriaGeral Federal.

2 MEDAUAR. A processualidade no direito administrativo, p. 14.

3 MARQUES. Manual de direito processual civil, v. 1, p. 468.

4 “Administrativo. Policial rodoviário federal. Devido processo. Processo administrativo disciplinar. Prazo máximo. – O art. 152 da Lei nº 8.112/90 estabelece que o prazo máximo para funcionamento de comissão em processo administrativo disciplinar é de 120 (cento e vinte) dias (após prorrogação). Após vencido o prazo, não pode a Administração ‘dar continuidade’ aos trabalhos da comissão, a seu livre critério. O prazo é garantia do imputado na processualidade administrativa, pela qual é exigida a celeridade na apuração e vedada a permanente devassa geral” (TRF4. AMS nº 200171030019986, 4ª Turma. Rel. Des. Fed. Valdemar Capeletti. DJ, 04 dez. 2002).

5 LOPES JR.; BADARÓ. Direito ao processo penal no prazo razoável, p. 56.

6 Cf. MS nº 22.728, Rel. Min. Moreira Alves, 22.01.1998; RMS nº 23.436, Rel. Min. Marco Aurélio, 24.08.1999; e MS nº 23.299, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, 06.03.2002.

7 ALEXANDRINO; PAULO. Direito administrativo descomplicado.

8 Lei nº 8.112/90 – “Art. 167. No prazo de 20 (vinte) dias, contados do recebimento do processo, a autoridade julgadora proferirá a sua decisão”.

9 “Art. 169. Verificada a ocorrência de vício insanável, a autoridade que determinou a instauração do processo ou outra de hierarquia superior declarará a sua nulidade, total ou parcial, e ordenará,no mesmo ato, a constituição de outra comissão para instauração de novo processo. (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10.12.97) §1º O julgamento fora do prazo legal não implica nulidade do

processo.”

10 “Competência do Órgão Especial. Impedimento. Incompetência. Nulidade. Art. 152 da Lei nº 8.112/90. Decisão absolutória na esfera penal. Efeitos. Prescrição. Preliminares rejeitadas. Conjunto probatório. Art. 128 da Lei nº 8.112/90. Depósitos. Fiança. Atraso. Cargo. Aproveitamento. Vantagem indevida. Ressarcimento. Recurso improvido. 1. A competência para o reexame da decisão prolatada pela Presidência deste Tribunal, que aplicou a pena de demissão à servidora pública federal, é afeta ao respectivo Órgão Especial. 2. Observado o rito estabelecido tanto pelo Regimento Interno do Conselho da 3ª Região, vigente à época, bem como a Lei nº 8.112/90, restam afastadas as preliminares de impedimento e incompetência. 3. Nos termos do art. 169, par.1º da Lei nº 8.112/90, o julgamento fora do prazo legal não implica em nulidade do processo. [...] 14. Recurso administrativo conhecido e improvido” (TRF3. PA nº 134, Órgão Especial. Rel. Des. Federal Suzana Camargo. DJF3, 16 out. 2008).

11 “Administrativo. Processo administrativo disciplinar. Prorrogação por cinco vezes. Duração razoável do processo. Aplicação do art. 152 da Lei nº 8.112/90. [...] 2 No caso sub examinen, o prazo para a conclusão dos trabalhos da Comissão foi renovado por cerca de cinco vezes, tornando eterna a apuração administrativa das supostas irregularidades, o que não se pode admitir em face

das disposições da Carta Maior e da Lei nº 8.112/90. 3 O inciso LXXVIII, do art. 5º, da CF, trouxe ao mundo jurídico o princípio da duração razoável do processo, que robusteceu a obrigação de que a Administração Pública cumpra os prazos legais para a ultimação do processo administrativo disciplinar. 4 A

duração razoável dos processos foi erigida como cláusula pétrea e direito fundamental pela Emenda Constitucional 45, de 2004, que acresceu ao art. 5º, o inciso LXXVIII (EARESP 200801992269, Luiz Fux Primeira Turma, 08.10.2010). 5 Após a prolatação da sentença foi apresentado o Relatório Final da Comissão Processante, conclusivo no sentido de que inexistiu prova de que o apelado tenha participado, com habitualidade, de gerência ou  administração de sociedade privada, personificada ou não personificada, ou exercido comércio, exceto na condição de acionista, cotista ou mandatário, não havendo como enquadrá-lo infração ao inciso X do art. 117 da Lei nº 8.112/90, concluindo por propor à autoridade administrativa o arquivamento do procedimento disciplinar. 6 Apelação e Remessa Oficial improvidas” (TRF5. APELREEX 22984, 2ª Turma. Rel. Des. Federal Francisco Wildo. DJe, 26 jul. 2012).

12 “Mandado de segurança. Constitucional. Administrativo. Requerimento de anistia. Prazo razoável para apreciação. Aplicação subsidiária do art. 49 da Lei 9.784/99. Possibilidade. Segurança concedida. I À luz do art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal e do art. 2º da Lei nº 9.784/99, não é lícito à Administração Pública prorrogar indefinidamente a duração de seus processos, pois é direito do administrado ter seus requerimentos apreciados em tempo razoável. II A despeito do grande número de pedidos feitos ao Ministro da Justiça e dos membros da Comissão de Anistia, seu órgão de assessoramento, serem pro bono, aqueles que se consideram atingidos no período de 18 de setembro de 1946 a 5 de outubro de 1988, por motivação exclusivamente política, não podem ficar aguardando, indefinidamente, a apreciação do seu pedido, sem expectativa de solução num prazo razoável. III Na falta de prazo específico para apreciação do pedido de anistia, é cabível a aplicação subsidiária do prazo do art. 49 da Lei 9.784/99. Precedente. IV Hipótese em que entre a data do protocolo do requerimento de concessão de anistia política e a impetração do presente mandamus havia transcorrido mais de 3 (três) anos,

sem resposta da Administração. V A alegação de que o impetrante protocolizou pedido solicitando sobrestamento do processo de anistia demanda regular comprovação, a teor do art. 333, II, do CPC. Segurança concedida” (STJ. MS nº 200800306249, 3ª Seção. Rel. Min. Felix Fischer. DJe, 13 ago. 2008).

13 “Recurso Especial. Processo administrativo fiscal. Prazo para exame de pedido de ressarcimento. Art. 24 da Lei nº 11.457/07. 1. Verificada a demora injustificada, correta a estipulação de prazo para que a administração conclua procedimento administrativo. Aplicável a jurisprudência da Corte que assegura a razoável duração do processo, segundo os princípios da eficiência e da moralidade, não se podendo permitir que a Administração postergue, indefinidamente, a conclusão de procedimento administrativo. Precedente do STJ. 2. Recurso especial não conhecido” (STJ. RESP nº 200901178950, 2ª Turma. Rel. Min. Eliana Calmon. DJe, 24 mar. 2010).

14 “Processual Civil. Tributário. Embargos de Declaração. Omissão configurada. Duração razoável do processo. Processo administrativo fiscal federal. Pedido administrativo de restituição. Prazo para decisão da administração pública. Aplicação da Lei 9.784/99. Impossibilidade. Norma geral. Lei do processo administrativo fiscal. Decreto 70.235/72. Art. 24 da Lei 11.457/07. Norma de natureza processual. Aplicação imediata. Matéria pacificada no julgamento do RESP 1138206/RS, submetido à sistemática dos recursos representativos de controvérsia. 1. Os embargos de declaração são cabíveis quando houver no acórdão ou sentença, omissão, contrariedade, obscuridade ou erro material, nos termos do art. 535, I e II, do CPC. 2. A duração razoável dos processos foi erigida como cláusula pétrea e direito fundamental pela Emenda Constitucional 45, de 2004, que acresceu ao art. 5º, o inciso LXXVIII, in verbis: ‘a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação’. 3. A conclusão de processo administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade (Precedentes: MS 13.584/DF, Rel. Min. Jorge Mussi, Terceira Seção, julgado em 13.05.2009, DJe, 26 jun. 2009; REsp 1091042/SC, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 06.08.2009, DJe, 21 ago. 2009; MS 13.545/DF, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, Terceira Seção, julgado em 29.10.2008, DJe, 07 nov. 2008; REsp 690.819/RS, Rel. Min. José Delgado, Primeira Turma, julgado em 22.02.2005, DJ, 19 dez. 2005). 4. O processo administrativo tributário encontra-se regulado pelo Decreto 70.235/72 – Lei do Processo Administrativo Fiscal –, o que afasta a aplicação da Lei 9.784/99, ainda que ausente, na lei específica, mandamento legal relativo à fixação de prazo razoável para a análise e decisão das petições, defesas e recursos administrativos do contribuinte. 5. Ad argumentandum tantum, dadas as peculiaridades da seara fiscal, quiçá fosse possível a aplicação analógica em matéria tributária, caberia incidir à espécie o próprio Decreto 70.235/72, cujo art. 7º, §2º, mais se aproxima do thema judicandum, in verbis: ‘Art. 7º O procedimento fiscal tem início com: (Vide Decreto nº 3.724, de 2001) I o primeiro ato de ofício, escrito, praticado por servidor competente, cientificado o sujeito passivo da obrigação tributária ou seu preposto; II a apreensão de mercadorias, documentos ou livros; III o começo de despacho aduaneiro de mercadoria importada. §1º O início do procedimento exclui a espontaneidade do sujeito passivo em relação aos atos anteriores e, independentemente de intimação a dos demais envolvidos nas infrações verificadas. §2º Para os efeitos do disposto no §1º, os atos referidos nos incisos I e II valerão pelo prazo de sessenta dias, prorrogável, sucessivamente, por igual período, com qualquer outro ato escrito que indique o prosseguimento dos trabalhos’. 6. A Lei nº 11.457/07, com o escopo de suprir a lacuna legislativa existente, em seu art. 24, preceituou a obrigatoriedade de ser proferida decisão administrativa no prazo máximo de 360 (trezentos e sessenta) dias a contar do protocolo dos pedidos, litteris: ‘Art.

24. É obrigatório que seja proferida decisão administrativa no prazo máximo de 360 (trezentos e sessenta) dias a contar do protocolo de petições, defesas ou recursos administrativos do contribuinte’. 7. Deveras, ostentando o referido dispositivo legal natureza processual fiscal, há de ser aplicado imediatamente aos pedidos, defesas ou recursos administrativos pendentes. 8. Destarte, tanto para os requerimentos efetuados anteriormente à vigência da Lei 11.457/07, quanto aos pedidos protocolados após o advento do referido diploma legislativo, o prazo aplicável é de 360 dias a partir do protocolo dos pedidos (art. 24 da Lei 11.457/07). 9. Embargos de declaração acolhidos, atribuindo-se lhes efeitos infringentes, para conhecer e dar parcial provimento ao recurso especial da União, determinando a obediência ao prazo de 360 dias para conclusão do procedimento administrativo fiscal sub judice” (STJ. EARESP nº 200801992269, 1ª Turma. Rel. Min. Luiz Fux. DJe, 08 out. 2010).

15 Direito à razoável duração do processo administrativo. Jus Navigandi.

16 Da Emenda Constitucional nº 45/2004 e seu reflexo jurídico no direito fundamental do prazo razoável para a duração de processo administrativo disciplinar: inconstitucionalidade do parágrafo 1º, do artigo 169, da Lei nº 8.112/90. Fórum Administrativo – FA.

17 SOUZA. Direito à razoável duração do processo administrativo. Jus Navigandi.

18 SOUZA. Direito à razoável duração do processo administrativo. Jus Navigandi.

19 SOUZA. Direito à razoável duração do processo administrativo. Jus Navigandi.

20 A competência em razão do tempo da comissão de processo administrativo disciplinar e a nulidade dos atos processuais praticados depois de expirado o prazo de designação original sem prorrogação ou nova nomeação. Fórum Administrativo – FA.

21 GORDILLO. Tratado de derecho administrativo, t. III.

22 Já mencionamos anteriormente, mas não custa repetir: a Lei nº 8.112/90 prevê, para a sindicância, um prazo de conclusão de trinta dias, prorrogável por mais trinta dias (art. 145, par. único); para o procedimento sumário instituído o prazo é igualmente de trinta dias, prorrogável por mais quinze dias (art. 133, §7º); e, para o processo disciplinar esse prazo é de sessenta dias prorrogável por igual período de tempo (art. 152).

23 Excesso de prazo no processo disciplinar. Jus Navigandi.

24 NÓBREGA. Excesso de prazo no processo disciplinar. Jus Navigandi.

25 Direito administrativo brasileiro, p. 8283.

26 “Administrativo. Mandado de Segurança. Remoção de servidor público. Aprovação em concurso interno. Indeferimento. Pendência de processo disciplinar. Excesso de prazo. Ilegalidade. – O servidor possui direito à remoção, uma vez que aprovado em concurso interno para tal objetivo, nos termos do art. 36, parágrafo único, III, ‘c’, da Lei nº 8.112/90. – É dever da administração pública fiscalizar e apurar eventuais faltas cometidas por seus servidores, em nome do princípio da moralidade administrativa, não sendo lícito, porém, prejudicá-los por morosidade no julgamento de processos disciplinares. – Situação que ultrapassa os limites da legalidade e da razoabilidade, considerado o excesso de prazo para a conclusão do procedimento instaurado há mais de 365 dias. – Remessa oficial improvida” (TRF4. REO nº 200270000210911, Terceira Turma. Rel. Des. Federal Silvia Maria Gonçalves Goraieb. DJ, 14 jan. 2004).

27 “Administrativo. Servidor público. Cassação de aposentadoria. Processo administrativo disciplinar. Incompetência da autoridade. Nulidades. Ofensa ao devido processo legal. Inocorrência. Excesso de prazo. Independência das esferas administrativa e penal. Impossibilidade de análise pelo poder judiciário do mérito administrativo. ‘Writ’ impetrado como forma de insatisfação com o

conclusivo desfecho do processo administrativo disciplinar. Ordem denegada. [...] II Consoante já se manifestou o Superior Tribunal de Justiça, o excesso de prazo, quando ocorre devido ao conjunto de circunstâncias que norteiam a investigação, não pode ser alegado como fator de nulidade do processo. [...] VI Ordem denegada” (STJ. MS nº 8.780, 3ª Seção. Rel. Min. Gilson Dipp. DJ, 28 out. 2003).

28 ALEXANDRINO; PAULO. Direito administrativo descomplicado, p. 788.

29 “Mandado de Segurança. Processo administrativo disciplinar. Participação ou gerência em empresa privada. Demissão de servidor público. Alegação de cerceamento de defesa não configurado. Observância aos princípios da ampla defesa e do contraditório. Segurança denegada. [...] 3. ‘O princípio do formalismo moderado consiste, em primeiro lugar, na previsão de ritos e formas simples, suficientes para propiciar um grau de certeza, segurança, respeito aos direitos dos sujeitos, o contraditório e a ampla defesa. Em segundo lugar, se traduz na exigência de interpretação flexível e razoável quanto a formas, para evitar que estas sejam vistas como um fim em si mesmas, desligadas das verdadeiras finalidades do processo’ (MEDAUAR. Direito administrativo moderno, p. 203). 4. Alegações que exigem dilação probatória são insuscetíveis de ser examinadas neste juízo de cognição sumária, em que é imprescindível a prova pré-constituída dos fatos. 5. Mandado de segurança denegado” (STJ. MS nº 9.076, 3ª Seção, Rel. Min. Hélio Quaglia Barbosa. DJ, 26 out. 2004).

30 “Constitucional e Administrativo. Processo administrativo disciplinar. Demissão. Nulidade. Inocorrência. Observância do contraditório e ampla defesa. Incidência da Lei nº 8.112/90. Citação prévia. Prazo para apresentação do relatório final. Extrapolação. Validade do procedimento. Comunicação dos atos processuais. Antecedência mínima de três dias. Inaplicabilidade da Lei nº

9.784/99 no caso. Inversão da ordem na produção da prova oral. Irrelevância. Reinquirição da servidora processada. Composição da comissão. Motivação da pena de demissão. Existência. Autoridade competente. Presidente da república. Delegação aos Ministros de Estado. Irrecorribilidade. [...] 4. A extrapolação do prazo previsto no artigo 152 da Lei nº 8.112/90 não gera a nulidade do processo disciplinar, prevalecendo o princípio da instrumentalidade das formas.

[...] 12. Apelo improvido” (TRF4. AC nº 200171010008491, 3ª Turma, Rel. Des. Federal Maria Helena Rau de Souza. DJ, 13 abr. 2005).

31 PESTANA. Direito administrativo brasileiro, p. 310.

32 Direito administrativo moderno, p. 179.

33 “Processo Civil. Nulidade. Necessidade de demonstrar prejuízo para decretação. Servidor. Processo administrativo. Cerceamento de defesa. Inocorrência. Comissão processante. Constituição. Publicidade. Boletim informativo. Membros da comissão. Impedimento ou suspeição. Comprovação. Apelação e reexame providos. [...] 4. Também não prospera o inconformismo do apelado quanto à dilação de prazo para conclusão do processo administrativo, porquanto, para além da data do início e término dessa, o excesso de prazo somente acarreta nulidade quando comprovado o prejuízo para a defesa, o que não foi demonstrado. Ao contrário, restou evidenciado o cuidado da Comissão em observar as formalidades legais que regem o processo administrativo disciplinar, nos termos da Lei n. 8.112/90. Portanto, infirmadas a alegação de cerceamento da ampla defesa, devido processo legal e contraditório, porquanto a oportunidade da defesa alegar o que entendesse devido foi plenamente exercida, assim como foram apreciadas as razões naquela deduzida. 5. Reexame necessário e recurso de apelação da União providos para julgar improcedente o pedido de decretação de nulidade do processo administrativo disciplinar” (TRF3. AMS nº 219918, 5ª Turma. Rel. Des. Federal André Nekatschalow. DJF3, 29 set. 2011).

34 “Administrativo. Agravo de Instrumento. Processo administrativo disciplinar. Intimação dos atos instrutórios. Observância do contraditório e da ampla defesa. Duração do processo extrapolada. Ausência de razoabilidade. Improvimento. [...] 4. O art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal de 1988, bem como o art. 152, da Lei nº 8.112/90, estabelecem o prazo máximo de sessenta dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, para a conclusão do processo disciplinar, admitindo-se uma prorrogação por igual prazo, desde que as circunstâncias o exijam. AGTR nº 116492/CE Ac02 5. O inciso LXXVIII, do art. 5º, da CF, trouxe ao mundo jurídico o princípio da duração razoável do processo, que robusteceu a obrigação de que a Administração Pública cumpra os prazos legais para a ultimação do processo administrativo disciplinar. 6. Hipótese em que o prazo para a conclusão dos trabalhos da Comissão já foi renovado por pelo menos três vezes, o que ‘eterniza’ a apuração administrativa das supostas irregularidades, infringindo as disposições da Carta Maior e da Lei nº 8.112/90. 7. Agravo de instrumento  improvido” (TRF5. AG nº 116.492, 2ª Turma. Rel. Des. Federal Rubens de Mendonça Canuto. DJe, 1º set. 2011).

35 Direito administrativo descomplicado, p. 786.

36 “Mandado de Segurança. Processo administrativo disciplinar. Constituição de nova comissão. Coisa julgada no processo judicial. Nulidade – Não configurada. [...] 5. O controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar se atém à irregularidade do procedimento, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sem adentrar no mérito administrativo, inexistindo óbice legal que se designe os membros para constituir nova comissão processante, bem como não se consubstancia nulidade a extrapolação de prazo para a conclusão de processo administrativodisciplinar (STJ, MS 200000591920/DF, DJ, 05 maio 2003). 6. A eventual nulidade no processo administrativo exige a respectiva comprovação do prejuízo sofrido, hipótese não configurada na espécie, sendo, pois, aplicável o princípio pas de nullité sans grief” (TRF2. MAS nº 69.251, 8ª Turma Especializada. Rel. Des. Fed. Poul Erik Dyrlund. DJU, 21 nov. 2007).

37 “Constitucional. Administrativo. Ação ordinária. Processo administrativo disciplinar. Excesso de prazo. Inexistência de nulidade. Inocorrência de vício. Enriquecimento ilícito. Recebimento indevido de remuneração sem que o funcionário exercesse suas atividades. Lei nº 8.429/1992. I. O excesso de prazo para conclusão do processo administrativo disciplinar não conduz à nulidade deste. Precedente: MS 9807/DF. Rel. Min. Paulo Gallotti. Órgão Julgador: Terceira Seção. Data do Julgamento: 12.09.2007, DJ, 11 out. 2007. II. A nulidade de processo administrativo disciplinar, por inobservância de formalidades, só deverá ser declarada se a parte interessada demonstrar que estas lhe causaram prejuízo. No presente caso existe farta comprovação que houve respeito aos princípios constitucionais do devido processo legal, contraditório e ampla defesa, apresentando o indiciado defesa escrita, possibilitando-se a produção provas. [...] IV. Apelação improvida” (TRF5. AC nº 475.683, 5ª Turma. Rel. Des. Federal Margarida Cantarelli. DJe, 06 out. 2009).

38 ALEXANDRINO; PAULO. Direito administrativo descomplicado, p. 786.

39 DI PIETRO. Direito administrativo, p. 516.

40 BULOS. Curso de direito constitucional, p. 450.

41 Interpretação e aplicação da Constituição, p. 328330.

42 STJ. MS nº 7.051, 3ª Seção. Rel. Min. Hamilton Carvalhido. DJ, 05 maio 2003.

43 STJ. MS nº 9.396, 3ª Seção. Rel. Min. Paulo Galotti. DJ, 24 abr. 2006.

44 STJ. MS nº 12.369, 3ª Seção. Rel. Min. Felix Fischer. DJ, 10 set. 2007.

45 STJ. MS nº 9.384, 3ª Seção. Rel. Min. Gilson Dipp. DJ, 16 ago. 2004.

46 STJ. ROMS nº 455, 2ª Turma. Rel. Min. Adhemar Maciel. DJ, 23 jun. 1997.

47 Ainda sobre a medida cautelar de afastamento, temos a seguinte decisão: “Administrativo. Servidor público. Processo disciplinar. Pagamento de remuneração. Indenização por despesas de armazenamento de livros. A autoridade administrativa pode afastar o servidor durante a instauração do processo disciplinar pelo prazo de até 60 dias, prorrogáveis uma vez por igual

tempo, porém, sem prejuízo da remuneração. Inteligência do art. 147, da Lei nº 8.112/90. Precedentes jurisprudenciais” (TRF4. AC nº 9604481940, 3ª Turma. Rel. Des. Federal Vivian Josete Pantaleão Caminha. DJ, 1º nov. 2000).

48 “Administrativo. Delitos praticados por servidores da Polícia Federal (subtração, desvio, extravio). Processo administrativo disciplinar. Instauração. Contraditório e ampla defesa garantidos. Confissão dos réus. Excesso de prazo para conclusão do PAD. Mera irregularidade. Pena de demissão dos apelantes corretamente imposta. Independência das instâncias administrativa e penal. Apelo desprovido. [...] 4. Quanto ao excesso prazal para conclusão do processo

administrativo disciplinar, o art. 169, §1º, da Lei nº 8.112/90, orienta no sentido de que o mesmo se revela como mera irregularidade, posto que o interesse público em garantir a eficácia da ultimação de referidos procedimentos disciplinares justifica tal excesso. [...] 9. Apelo conhecido, mas desprovido” (TRF5. AC nº 441.844, 2ª Turma. Rel. Des. Federal Francisco Barros Dias. DJe, 15 jun. 2010).

49 NÓBREGA. Excesso de prazo no processo disciplinar. Jus Navigandi.

Como citar este artigo na versão digital:

Conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:

LIMA, Rodrigo Mello da Motta. O excesso de prazo e seus reflexos no processo administrativo disciplinar. Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 13, n. 147, p. 7384, maio 2013.

Como citar este artigo na versão impressa:

Conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado em periódico impresso deve ser citado da seguinte forma:

LIMA, Rodrigo Mello da Motta. O excesso de prazo e seus reflexos no processo administrativo disciplinar. Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 13, n. 147, p. 7384, maio 2013.